وصف عام
التحوّل في الصفقات العموميّة: الخلفيّة
دأب مكتب وزير الدولة لشؤون التنمية الإداريّة، منذ العام 1997، على تنسيق الجهود الحكوميّة لإصلاح العديد من قوانين الحوكمة ومكافحة الفساد. ومن خلال تأمين المعارف المتخصصة والتنسيق لتسهيل مشاركة المعنيين وأصحاب القرار، نجح مكتب وزير الدولة لشؤون التنمية الإدارية في إشراك جميع المعنيين في هذا القطاع بمناقشة السياسات والقوانين والمراسيم والأنظمة المرتبطة بالإصلاح ومكافحة الفساد.
في الوقت الذي تمّ فيه التصديق على عدد من السياسات العامّة والقوانين، لم يحظ قانون الصفقات العموميّة بالتأييد المطلوب للتصديق عليه. وعلى الرغم من الجهود المبذولة من قبل عدد كبير من المعنيين منذ عام 1997، ورغم نجاح المبادرة التي أدّت إلى إيداع مشروع قانون الصفقات العموميّة لدى المجلس النيابي في العام 2012، تمّ إحباط هذه المبادرة ولم يؤخذ بمشروع القانون. كذلك الأمر فقد فشلت محاولات لجنة الإدارة والعدل البرلمانية (في الأعوام 2016-2017) في إدخال إصلاحات على الصفقات العموميّة من خلال مشروع قانون التفتيش المركزي وذلك بسبب عدم الحصول على الإجماع المطلوب فضلاً عن إضفاء الطابع السياسي على الموضوع.
في أواخر العام 2019، أعيد توجيه الجهود في مجال الصفقات العموميّة عبر مشروع قانون للصفقات العموميّة الذي قدمته الحكومة بناءً على توصية وزارة الماليّة؛ ويجري حالياً مناقشة مشروع القانون هذا في المجلس النيابي، بالتزامن مع الانتهاء من تقييم MAPS (منهجية تقييم منظومة الشراء العام في لبنان) الذي يعدّه معهد باسل فليحان المالي والاقتصادي بدعم من البنك الدولي.
أما الانجاز الأبرز في مجال إصلاح الصفقات العموميّة، فقد تمثّل بالقرار الحكومي الصادر في أيّار 2017، للحدّ من الاتفاقات الرضائيّة عبر تحديد معايير وتدابير تفصيليّة؛ هذا القرار اعتبر من القرارات الرائدة التي اتخذها وزير الدولة لشؤون التنمية الإدارية بدعم من وزير سابق في الوزارة عينها.
غنيٌ عن القول أنّ نظام الصفقات العموميّة في لبنان لا زال يعاني من الضغوطات السياسيّة، والجدالات، والنزاعات والانتهاكات، الأمر الذي برز بشكل شبه يومي في الصحف المحليّة على مدى السنوات الخمس الأخيرة. في ظل الظروف العالميّة والإقليمية والمحليّة التي رافقت العام 2020 وبالتزامن مع الجهود المبذولة والتفاني لإحداث التحوّل في نظام الصفقات العموميّة اللبناني، من المتوقّع أن يتمّ تتويج هذه الجهود بالتصديق على مشروع القانون المذكور.
التحوّل في الصفقات العموميّة من منظور مكتب وزير الدولة لشؤون التنمية الإدارية
بالإضافة إلى مرور الزّمن على الأطر القانونية التي ترعى الصفقات العموميّة في لبنان، تسمح هذه المنظومة بالتلاعب ببعض النصوص القانونيّة وتمنح الموظّف المسؤول الاستنسابية في تفسير وتطبيق هذه النصوص، وفي ظل غموض النص والاستنسابية في تقدير الصلاحيّات يصبح من السهل إساءة الاستخدام. كما وتظهر الأطر القانونية ضعفاً شديداً لناحية تحديد القيود اللازمة لتحقيق المنافسة الفعّالة والشفافيّة والمعاملة بالمثل. أما الاجراءات المعتمدة لإدارة وتنفيذ الصفقات العموميّة فهي غير موجودة وهي لا تنظّم الإجراءات الحديثة مثال: جولات التوريد المتكرّرة (مثلاً: التوريد عبر التفاوض التنافسي أو التوريد على مراحل)؛ إجراء التأهيل المسبق؛ صفقات الخدمات الاستشاريّة؛ اتفاقات الإطار؛ التوريد الإلكتروني؛ صفقات الخدمات الحسيّة؛ إلخ... وفي ظل النظام الحالي، يمكن تلزيم الخدمات الاستشاريّة عبر اعتماد الاتفاق الرضائي كما أنه لا مجال لاستخدام التوريد الإلكتروني.
لا زال نظام الصفقات العموميّة الحالي، يعتمد على شروط عامةّ للعقود عمرها حوالي المئة عام، كما ولا ينصّ على استخدام دفاتر شروط نموذجيّة موحّدة. في ظل هكذا نظام يمكن لسلطة التعاقد (المرجع الصالح لعقد النفقة) استخدام النموذج الذي تراه مناسباً عند إطلاق أو عقد الصفقة، وفي معظم الأحيان فإن النماذج المستخدمة غير كاملة ولا تتناسب مع نوع وطبيعة وحجم ومدى تعقيد المشروع موضوع الصفقة.
لا تذكر النصوص القانونيّة التخطيط الاستراتيجي للصفقات العموميّة بشكلٍ واضح، إذ تنص التنظيمات على إلزامية الإعلان عن المناقصات العموميّة المنوي إطلاقها في السنة القادمة ضمن خطّة التوريد العام السنويّة. هذا ما يجعل من النادر تطبيق جوانب التخطيط الاستراتيجي والعملاني في التوريد العام على الرغم من الأهميّة الاستراتيجيّة للتخطيط في قطاع الصفقات العموميّة.
أضف إلى ذلك، لا تذكر النصوص القانونية إمكانية استخدام الصفقات العموميّة كأداة تحقيق سياسات ثانوية لدعم التنمية المستدامة والعدالة الاجتماعية والابتكار وما إلى ذلك من اعتبارات انتشر استخدامها بشكل واسع ضمن السياسات المعتمدة في الصفقات العموميّة لتحقيق أهداف اقتصاديّة وبيئيّة واجتماعيّة بعيدة المدى.
لا تحدّد التشريعات اللبنانيّة "التوريد" كوظيفة عامّة؛ إذ يتمّ القيام بمهام التوريد من قبل موظفين عامين عهد إليهم مسؤوليات مختلفة دون تنظيمات واضحة حول الأدوار والمسؤوليات التي يضطلعون بها عند قيامهم بمهام التوريد، مما يجعل من مبدأ المساءلة أمرًا بعيد المنال.
يعتبر نظام الصفقات العموميّة في لبنان نظاماً مركزيّاً للغاية، عندما يتعلّق الأمر بتقييم العروض عبر فصل إجراءات التقييم عن المرجع الصالح المستفيد من الصفقة للتخفيف من خطر استغلال السلطة وما يمكن ان ينتج عنها من ممارسات خاطئة نذكر منها على المثال لا الحصر: تجزئة نشاطات التوريد إلى أقسام صغيرة لاعتماد اللامركزية في التوريد أو لاعتماد الاستنسابية في التلزيم عبر اللجوء للاتفاق الرضائي. أضف إلى ما ورد، لا يوجد تنظيم واضح لإدارة المراجعات أو الشكاوى، وقد يلجأ بعض العارضين المتضررين إلى مجلس شورى الدولة لتقديم مراجعة عبر قضاء العجلة، ولكن حتى في هذه الحالة، لا وجود لأحكام مفصّلة توضح الاجراءات المعتمدة في هذا الإطار.
يتضمّن التنظيم المؤسسي: إدارة المناقصات (المكلّفة بتشكيل وبالإشراف على لجان التقييم للمناقصات العموميّة التي تتجاوز قيمتها المئة مليون ليرة لبنانيّة 100,000,000 LBP)؛ وزارة الماليّة (مراقبة عقد النفقات المرتبطة بالموازنة) لإجراء الرقابة المسبقة قبل حجز النفقة المطلوبة للعقود العامّة؛ ديوان المحاسبة المعني بالرقابة المسبقة (واللاحقة) على القرارات المرتبطة بالصفقات العموميّة والتي تتجاوز بعض النسب أو السقوف المحددة سلفاً.
تبقى التشريعات صامتة فيما يتعلّق بالسلطة الصالحة للتنظيم وللإشراف على وظيفة أو مهام التوريد العام. هذا النظام الحالي أدى لخلق عدد كبير من المشاكل والعقبات نورد بعضها في ما يلي:
- انخراط سلطات التعاقد ببعض الممارسات بهدف الالتفاف على القوانين للتهرب من اعتماد المناقصة العموميّة؛
- اعتبار مراقبو عقد النفقة في وزارة الماليّة بمثابة رقابة مسبقة مكررة، وبمثابة عقبة لتأخير ترسية العقود؛
- بات ديوان المحاسبة مثقلًا بالمراجعات المرتبطة بالرقابة المسبقة بسبب العتبات المنخفضة جداً؛
- عدم وجود جهة مرجعيّة لجمع وتحليل البيانات، للتوجيه، للإرشاد، للدعم، ولتوحيد الاجراءات والأنظمة؛
- اعتماد كل من سلطات التعاقد (المرجع الصالح لعقد النفقة) على دفاتر شروط خاصة بها دون أي مرجع أو استخدام لدفاتر شروط نموذجية موحّدة.
الأهداف
الرؤية الاستراتيجية لمكتب وزير الدولة لشؤون التنمية الإدارية حول إصلاح نظام الصفقات العموميّة في لبنان
على الصعيد المؤسسي، تتمحور رؤية المكتب بتحويل إدارة المناقصات لتصبح "إدارة الصفقات العموميّة" والتي ترتبط مباشرةً برئاسة مجلس الوزراء وتتولّى المهام التنظيميّة والرقابيّة المرتبطة بقطاع الصفقات العموميّة. وفي هذا الإطار تصبح "إدارة الصفقات العموميّة" الرائدة في مجال التحديث المستمرّ لنظام الصفقات العموميّة، والسلطة المركزيّة التي يوجّه عبرها كل دعم لنظام الصفقات العموميّة في لبنان.
تتضمّن مهام مكتب وزير الدولة لشؤون التنمية الإداريّة، تقديم أكبر قدر ممكن من الدعم لإدارة المناقصات لتمكين هذه السلطة المركزيّة من تولّي جميع الوظائف الموكلة اليها ولتحقّق دورها بفعاليّة. وستشكّل "إدارة الصفقات العموميّة" في المستقبل الإدارة المركزيّة لجميع الصفقات العموميّة التي يتم تنفيذها بتمويل من الموازنة العامّة (بما في ذلك الإدارات العامّة، الهيئات المستقلّة، البلديّات واتحادات البلديّات).
فيما خصّ ديوان المحاسبة، من الضروري أن يطاله هذا التحوّل بحيث تتركّز مهامه على التدقيق المبني على الأداء، الذي سيصبح المحرّك الأساسي للمساءلة الفعّالة والناجعة. ويصبح بالتالي من الضروري تقليص مهام الديوان المرتبطة بالرقابة المسبقة، لتقتصر على الصفقات المعقّدة ذات القيم المرتفعة.
الأمر الذي يستدعي تزويد "إدارة الصفقات العموميّة" و"ديوان المحاسبة" بالمؤهلات والخبرات والموارد الملائمة.
على المستوى التنظيمي، تستند رؤية مكتب وزير الدولة لشؤون التنمية الإداريّة على المبادئ الرئيسية والسياسات التالية:
- الفصل بين الأهداف والقيود: يجب أن تحدّد السياسات بشكل واضح: الأهداف الأوليّة والثانويّة لنظام الصفقات العموميّة، على أن يتمّ تحديد القيود الملزمة لكل من هذه الأهداف؛
- اعتماد اللامركزيّة في التنفيذ: يجب أن تقوم جميع الجهات الإداريّة بتوريد حاجاتها بنفسها؛
- هيئة تنظيميّة مركزيّة: تقوم "إدارة الصفقات العموميّة" بمهام تنظيميّة ورقابيّة على جميع النشاطات المرتبطة بالصفقات العموميّة بالإضافة الى جمع البيانات وتحليلها، وإدارة الشكاوى، وبناء القدرات، إلخ...؛
- تقليص الرقابة المسبقة:
- تقليص حجم رقابة وزارة الماليّة (مراقب عقد النفقة)؛
- تقليص رقابة ديوان المحاسبة (عبر رفع سقف الصفقات الخاضعة للرقابة المسبقة لتطال الصفقات المعقدة ذات القيم المرتفعة).
- زيادة الرقابة المبنيّة على الأداء (الرقابة اللاحقة) من قبل ديوان المحاسبة، بالإضافة إلى تنظيم وتطوير أنظمة الرقابة الداخليّة؛
- الاعتماد المركّز على أنظمة المكننة والتكنولوجيا الحديثة: عبر استخدام نظام التوريد الإلكتروني المتوفّر، مع تطوير أنظمة التصنيف الممكننة، إدارة الشكاوى، أنظمة التعليق أو الإقصاء عن المشاركة، بالإضافة إلى اعتماد مبادئ وأنظمة بيانات التعاقد المفتوح؛
- إضفاء الطابع المهني على وظيفة التوريد: عبر بناء القدرات، ومنح الشهادات المتخصّصة في مجال التوريد، وتمويل الأبحاث، ومنح الدرجات أو الشهادات الأكاديمية في مجال الصفقات العموميّة؛
- خلق أنظمة متينة للمساءلة: بما يتناسب مع اللامركزية ومع معايير الرقابة المبنيّة على الأداء؛
- أخلاقيّات الصفقات العموميّة: الأخلاق هي النموذج الأهم، منه تستمدّ وعليه تبنى الأنظمة والممارسات الفضلى لقطاع الصفقات العموميّة؛
- يعتبر الوقت عنصرًا أساسيًا وحاسمًا لتحقيق ما ورد أعلاه بسبب التداعيات الاقتصاديّة والبيئيّة والاجتماعيّة الضخمة.
الجهات المستفيدة
يستفيد من التحّول في الصفقات العمومية بشكل مباشر كل منشأة أو مؤسسة اقتصادية، وذلك من خلال منحهم نظام شراء حديث، عادل، متناسق، شفاف وفعّال يمكنّهم من القدرة على التنافس وتنفيذ عقود الشراء العام. وهي تفيد ايضاً ومباشرةً كل سلطة تعاقد وكل سلطة رقابة في لبنان بدءاً من أصغر بلدية وحتى أكبر الوزارات. سيلتمس المواطن ويشعر حتماً بتأثير التحول في الصفقات العمومية، عندما يتم تعزيز جودة ونوعيّة الخدمات العامة من خلال الاستخدام الفعّال للموارد العامة والنادرة وحماية البيئة، وتعزيز العدالة الاجتماعية وتطوير لبنان وتقدمه بشكل مستدام.
مصدر التّمويل والقيمة
خلال الفترة الممتّدة ما بين 1997- 2020 ، غالبية التمويل والموارد كانت موارد المكتب؛ بالإضافة الى ذلك، ساهمت العديد من الجهات المانحة في بعض اوجه مسيرة التحّول هذه وتتضمن هذه الجهات ما يلي :
- منظمة بوابة التّنمية (Development Gateway Foundation) : 100,000 $ دولار اميركي
- البنك الدولي :$ 2,000,000 دولار اميركي
- الاتحاد الاوروبي : 1,700,000 يورو
الانجازات والمخرجات
بالإضافة الى اكتساب معرفة وخبرة فريدة ومتخصصة في عملية تحديث القانون، حقّق مكتب وزير الدولة لشؤون التنمية الادارية مؤخراً الانجازات المستدامة التالية:
- اعداد 7 دفاتر شروط نموذجية (4 تمَّ نشرها ووزعت بدءاً من 2019؛ نسخة مبسّطة تمَّ اعتمادها من قبل عدد من البلديات في البقاع وفي مكتب وزير الدّولة لشؤون التنّمية الادارية)
- اعداد أخلاقيات الصفقات العمّومية في لبنان (وقد تمَّ طبعها، وتوزيعها ونشرها على الموقع الالكتروني منذ 2018 وأُرسلت نسخة منها الى مجلس الوزراء)
- اعداد الخطة الرئيسية لبناء القدرات (تمَّ تنفيذ 90% من الدورات التدريبية المتقدمة وما زالت مستمرة)
- اعداد 14 مادة تدريبية حول مواضيع متقدّمة في مجال الصفقات العمومية، وتدريب حوالي 922 متدرّب ،بالإضافة الى دورتين للتعلّم عن بعد (E-Learning).
- انشاء نظام الشراء الالكتروني (تم انجازه بالكامل باللغة الإنكليزية ويتم العمل على تحسين وتنقيح الترجمة الى اللغة العربية) https://omsar.eprocurement.gov.lb/en/home/) )
- اعداد الدليل العملي/التقني في الصفقات العمومية (اُنجز باللغة الإنكليزية سنة 2018) وتم ترجمته الى اللغة العربية.
- اعداد ونشر فيديو للحملة الاعلانية (حملة التوعية والدعاية) حول موضوع الصفقات العمومية في لبنان ابتداءً من سنة 2019.
بالتزامن مع ما سبق، طوّر مكتب وزير الدولة لشؤون التنمية الادارية مجموعة قوية وفعالة من مؤشرات قياس الاداء للصفقات العمومية تعتمد لقياس المخرجات والنتائج. المرحلة الاولى من اعداد التقارير حول هذه المؤشرات قد تمت بنجاح، امّا المرحلة الثانية فهي قيد الانتهاء. هذا الجزء من نظام ادارة مؤشرات الاداء القطاعي قد تم تطويره بالتنسيق مع التفتيش المركزي.
الوضع
مستمر وثابت.
تاريخ الإنتهاء
لا يوجد
المنشورات: كتيبات، استراتيجية، دليل .....
- دفاتر شروط نموذجية
- مدونة أخلاقيات الصفقات العمومية في لبنان
- رابط نظام الشراء الإلكتروني ومستند الارشادات الخاصة به
- رابط لدورات التعلم عن بعد (E-Learning)
- عدد من التقارير/المخرجات متوفرة عند الطلب
- الخطة الرئيسية للتدريب في مجال الصفقات العمومية
- تقرير تنفيذ التدريب 2017-2019
- دليل ارشادات تعزيز النزاهة
- مشروع قانون تابع ومكمّل لقانون المحاسبة العامة مشروع قانون تابع ومكمّل لدور ومسؤوليات ادارة المناقصات تصميم والمواصفات التقنية لنظام الشراء الالكتروني
- مشروع قانون الصفقات العمومية لسنة 2012
- مشروع قانون الصفقات العمومية لسنة 1997